Аналіз рішення Конституційного Суду України

від 26 березня 2020 року

№ 6-р/2020

Справа № 1-223/2018(2840/18)

Із конституційним поданням до Конституційного Суду України звернулося 50 народних депутатів з метою перевірки на відповідність Конституції України окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України.

Рішення, прийняте Конституційним Судом, стало провідним. Особливого значення воно набуває в контексті визначення не лише суб’єкта, уповноваженого здійснювати регулювання заробітної плати прокурорів, але й статусу прокуратури в цілому, розмежування повноважень гілок влади та прокурорської відокремленості й незалежності.

Підставою для звернення із клопотанням стало положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми й положення статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, з огляду на наявні фінансові ресурси державного та місцевого бюджетів і бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування. Під час аналізу цього положення можна стверджувати, що законодавець таким чином уповноважив вищий орган виконавчої влади – Кабінет Міністрів України – здійснювати діяльність, спрямовану на регулювання заробітної плати прокурорів.

Для того, щоб більш детально охарактеризувати вплив цього рішення на матеріальне забезпечення прокурорів України, варто звернути увагу на нормативно-правову базу, яка регулює діяльність прокуратури. Першим систематизованим актом є Закон України «Про прокуратуру», який набрав чинності 25 квітня 2015 року. Згодом, а точніше 28 грудня 2014 року, Верховна Рада прийняла Закон «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформ міжбюджетних відносин», який набув чинності 1 січня 2015 року. Цим Законом «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу було доповнено пунктом 26, який передбачає, що норми та положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів, з огляду на наявні фінансові ресурси державного та місцевого бюджетів і бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування. А вже у червні 2018 року 50 народних обранців звернулися до Конституційного Суду з клопотанням про визнання такого положення неконституційним.

І дійсно, застосування зазначеної вище норми передбачає порушення статті 1, частини другої статті 3, статті 6, частини першої, другої статті 8, частини другої статті 19, частини третьої статті 22, пункту 14 частини першої статті 92, частини другої статті 1311 Конституції України.

Особливу увагу слід звернути на положення пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України, в якому зазначено, що організація і діяльність прокуратури визначаються виключно законами України. Таку ж норму закріплює й частина друга статті 1311 Конституції України.

Як відомо, положення Основного Закону є імперативними, вони мають безумовний характер, а також найвищу юридичну чинність стосовно всіх нормативно-правових актів, у тому числі законів і підзаконних нормативно-правових актів. З огляду на це обговорюване положення Бюджетного кодексу одразу можна охарактеризувати як таке, що не відповідає Конституції України. Проте лише названим обґрунтуванням Конституційний Суд не обмежився.

Перш ніж перейти до нормативного регулювання, орган конституційного контролю звертає увагу на місце прокуратури серед органів державної влади, а також на функції, які вона виконує. На моє особисте переконання, лише з огляду на характер повноважень органів прокуратури можна зрозуміти, наскільки важливою є її самостійність, у тому числі й достатнє матеріальне забезпечення. Надто важливо зберегти абсолютну незалежність від впливу різних гілок влади, проте цей факт цілком нівелюється, якщо Кабінету Міністрів України надати можливість визначати розмір заробітної плати прокурорів, тим більше, коли її вектор набуває низхідного спрямування.

Конституційний Суд наголошує, що незалежність прокурорів не є прерогативою або наданим привілеєм, а є гарантією справедливого, неупередженого й ефективного здійснення ними своїх повноважень. Для обґрунтування своєї позиції Суд посилається на Рекомендацію Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя, ухвалену 724-му засіданні 6 жовтня 2000 року, № Rec(2000)19, а також на власне рішення від 3 жовтня 2001 року № 12-рп/2001.

Згідно із частиною першою статті 16 Закону України «Про прокуратуру» незалежність прокурора забезпечується, зокрема, забороною незаконного впливу, тиску чи втручання щодо здійснення повноважень прокурора (пункт 3); установленим законом порядком фінансування та організаційного забезпечення діяльності прокуратури (пункт 4); належним матеріальним, соціальним та пенсійним забезпеченням прокурора (пункт 5). Крім того, на державі перебуває прямий обов’язок щодо забезпечення діяльності органів прокуратури. Зокрема, стаття 87 цього Закону встановлює особливості забезпечення функціонування прокуратури, які полягають у тому, що держава забезпечує фінансування та належні умови функціонування прокуратури та діяльності прокурорів; забезпечення функціонування системи прокуратури передбачає: визначення у Державному бюджеті України видатків на фінансування прокуратури не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення нею повноважень відповідно до закону; законодавче гарантування повного і своєчасного фінансування прокуратури; гарантування достатнього рівня соціального забезпечення прокурорів.

Таким чином, одним із основоположних критеріїв діяльності прокуратури, а також неупередженого, об’єктивного, безстороннього виконання прокурорами своїх функцій є заходи щодо їх юридичного захисту, належного рівня матеріального та соціального забезпечення прокурорів, які мають бути гарантовані таким чином, щоб уникнути тиску під час прийняття ними рішення. Це може бути забезпечено лише шляхом визначення відповідним законом України належних умов для функціонування прокуратури та системи фінансування, а особливо регулювання заробітної плати прокурора для повноцінного виконання ним повноважень, передбачених Конституцією та чинними законами України.

А як щодо можливості законотворця делегувати повноваження Кабінету Міністрів шляхом створення відповідної норми у Кодексі? У відповідь на це питання Конституційний Суд України зазначає, що «предмет регулювання Кодексу, так само як і предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік є спеціальним, обумовленим положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України. Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їхню чинність або скасовувати їх, а також установлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України» (абзаци шостий, восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини рішення від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020).

Таким чином, у своєму рішенні Конституційний Суд дійшов висновку про необхідність визнання таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми та положення статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, з огляду на наявні фінансові ресурси державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, а також визнати, що це Положення є неконституційним і втрачає свою чинність з дня ухвалення цього Рішення.

Безумовно, не можна не погодитись, що таке рішення Конституційного Суду України є визначальним, суттєвим і важливим. У ньому орган конституційного контролю проаналізував повноваження прокурорів, їх статус, зазначив про необхідність об’єктивно в матеріальному сенсі оцінювати їхню діяльність, а також наголосив на неможливості однієї гілки влади перебирати на себе функції іншої гілки. Проте, попри такий позитивний вплив цього Рішення, у ньому вдалося виявити певні недоліки. Першим на них вказав суддя Конституційного Суду України О. О. Первомайський, зазначивши це в окремій думці.

Суддя наголошує на надто високій важливості прийняття рішень Конституційним Судом стосовно повноважень чи організації та порядку діяльності прокурорів у зв’язку із внесенням змін до Основного Закону, відповідно до яких було виключено розділ VII «Прокуратура», а натомість доповнено розділ VIII «Правосуддя» новою 1311 статтею.

Проте сказати, що це рішення повністю витлумачило проблему статусу прокурорів ми не можемо. Суд досить м’яко й обережно обґрунтував свою позицію без різких і недвозначних положень. Передбачається, що прийняття рішення, яке б остаточно поставило б крапку в цьому спірному питанні, ще попереду.

На думку О. О. Первомайського, у рішенні Конституційний Суд наводить правові позиці, які на перший погляд здаються сумнівними стосовно істинності, а також можуть тягнути за собою небажані юридичні наслідки для подальшої практики конституційного контролю.

Це, перш за все, можна зрозуміти із розширеного тлумачення поняття «організація та порядок діяльності» в аспекті включення до нього питання щодо регулювання заробітної плати прокурорам. Виникає враження, що під час укладання цієї норми цілком свідомо не вказали про чіткий порядок регулювання виплати заробітної плати прокурорам. Тим не менше, у Основному Законі вже передбачено таку умову, проте для інших категорій. На підтвердження цього варто звернути увагу на частину другу статті 130 Конституції України, в якій чітко передбачено, що розмір винагороди судді встановлюється законом України про судоустрій. Крім того, частина друга статті 1481 встановлює, що розмір винагороди судді Конституційного Суду України встановлюється законом про Конституційний Суд України. Тому у своєму рішенні Конституційний Суд виходить із того, що поняття «організація та порядок діяльності» містить також і визначення розміру заробітної плати. Але Суд не врахував, що це поняття застосовується в Конституції не лише щодо прокуратури, але й до інших органів державної влади.

Тому в разі послідовного дотримання юридичної позиції Суду в розумінні змісту поняття «організації та порядку діяльності» розмір заробітної плати працівників органів виконавчої влади, нотаріату, органів досудового розслідування, органів і установ виконання покарань також повинні регулюватись законами, а не постановами Кабінету Міністрів України чи іншими підзаконними нормативно-правовими актами. Проте, на глибоке переконання О. О. Первомайського, не слід робити поспішних висновків. У майбутньому Суд більш детально і ґрунтовно підійде до аргументації цього питання. Крім того, відкритим залишається питання, чи має Верховна Рада повноваження у законах визначати розмір заробітної плати працівників органів виконавчої влади, нотаріату, органів досудового розслідування тощо.

Іншим дискусійним питанням є посилання на частину першу статті 8, пункт перший частини другої статті 92 Основного Закону України та положення частини першої статті 81 Закону. Конституційний Суд у рішенні дійшов висновку, що оспорювання положень Кодексу «спричиняє юридичну невизначеність під час застосування зазначених норм Кодексу та Закону, а тому є таким, що суперечить принципу верховенства права».

Цілком зрозуміло, що основною ідеєю цієї частини рішення є не факт неможливості визначення розміру заробітної плати прокурора постановою Кабінету Міністрів чи іншим підзаконним актом, а можливість визначення такого розміру тільки одним актом – Законом України «Про прокуратуру» відповідно до статті 81 цього Закону. Додаткова база аргументації на засадах Основного Закону Конституційним Судом не застосовувалась, що, очевидно, є недоліком.

У рішенні неконституційність окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу фактично обґрунтовується тим, що в частині першій статті 81 Закону міститься формулювання, що заробітна плата прокурора регулюється цим законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Хибність такого мотивування беззаперечна. На думку судді Конституційного Суду О. О. Первомайського, вона передбачається в тому, що «колізія в нормативному регулюванні не є достатньою підставою для визнання одного з актів, що перебуває в юридичній колізії, таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним)».

Таким чином, це рішення Конституційного Суду є принциповим і визначальним з огляду на роз’яснення важливості незалежності прокурорів від впливу різних гілок влади, створення достатнього матеріального забезпечення для стимулювання їхньої діяльності, забезпечення гарантій, поваги та визнання історичної цінності цього інституту. Не обійшлося і без допущення суттєвих недоліків щодо аргументації неконституційності цієї норми. Та очевидно, що ці помилки будуть виправлені й уточнені в подальших рішеннях Конституційного Суду.

(Котова Ірина)

Новости и Статьи

skype

© Юридическая компания "АРЕС". Все права защищены. Использование материалов и новостей сайта разрешается при условии ссылки на www.areslex.com. Обязательной является прямая, открытая для поисковых систем, гиперссылка в любом абзаце на цитируемую статью или новость.